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自然资源部办公厅关于印发《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》的通知

作者:自然资源部    日期:2020-02-11    浏览:276

自然资源部办公厅关于印发《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》的通知


各省、自治区、直辖市自然资源主管部门,新疆生产建设兵团自然资源主管部门:

 近年来,部总结地方推动节约集约用地的典型经验,印发节地技术和节地模式推荐目录,引导各地提高土地利用效率,取得积极成效。近期,部组织相关单位围绕轨道交通地上地下空间综合开发利用,编制形成了《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》,现予以印发。请你们结合本地区实际情况,指导有关城市自然资源主管部门学习借鉴。


自然资源部办公厅

2020年1月19日



目 录


第一部分各地轨道交通节地模式总体情况

第二部分各地轨道交通节地模式简介

(一)北京市五路车辆段上盖综合利用模式

(二)上海市莲花路地铁站复合利用模式

(三)广州万胜广场地上地下空间综合开发模式

(四)深圳市前海综合交通枢纽站城一体化开发模式

(五)杭州市七堡车辆段上盖综合体模式

(六)成都市崔家店停车场综合开发模式



第一部分各地轨道交通节地模式总体情况


 轨道交通地上地下空间综合开发,是指在城市轨道交通场站综合体建设中,场站用地及周边土地统一规划,地上与地下空间联动开发,一体化设计和实施商服、住宅及公共配套等的开发模式。通过将轨道交通建设项目与其他非交通开发项目在规划、设计、投融资、建设、运营等环节统筹考虑,可以更好地满足城市功能空间需求,促进土地节约利用,同时还兼具为轨道交通建设融资的功能。


一、轨道交通节地模式的主要做法

 近年来,部分地区优化城市轨道交通场站单一的建设模式,增加商服、住宅及公共配套等功能,推动土地复合利用,提高土地产出效益。据不完全统计,北京、杭州、广州等地已开发轨道交通综合开发项目16个,在建项目10个,已批准建设项目50个,在实践探索和政策创新中积累了较为丰富的经验。

 北京市五路车辆段项目采取了从地下车站到停车场上盖多层次、多空间的一体化设计,综合利用部分负二层为车辆段运用库房,负一层为住宅配套车库及设备用房,盖上为商品住宅和公租房等;咽喉区打造为绿色公共活动空间;落地区地下空间与地铁站厅层、公交首末站无缝接驳。

上海市开展对莲花路地铁站的复合利用改造工作,结合供地周边的原地铁站房、公交首末站、社区配套用房和商业,建设综合性轨道交通上盖物业,并在站台广场地下修建停车库,形成一站式综合消费场所。

 广州市万胜广场项目通过将地铁功能与商业开发功能整合,把原本性质单一的线网运营指挥中心与商业开发功能叠加。通过统一规划、统筹实施,将线网指挥中心优化成大型地铁上盖商业广场。

 深圳市前海综合交通枢纽项目采取“站城一体化”设计理念,地下为轨道线路及地下车库,通过人行通道串联轨道车站、公交场站、出租车场站及上盖物业;地面层为城市广场;地上二层通过物业的裙楼和连廊与项目周边地块连接。

 杭州市七堡车辆段项目在满足综合维修大楼、控制中心等建筑布置的情况下,对列车停放区、检修库等区域的土地进行分层利用,落地区为地铁车站、地下公共过街通道和停车泊位等居住配套;上盖区首层为地铁功能区;二层为公共停车位;三层及以上为绿化、教育、居住等多种业态。

成都市崔家店停车场综合开发项目依托轨道交通,通过统一开发高效利用土地,将居住、交通、购物、就业高度结合起来。项目地下为双层地铁停车场设施;地上为综合开发项目,可修建二类住宅、商业服务业设施、地铁线网控制中心、公园绿地及道路。


二、轨道交通节地模式的主要特点

 轨道交通地上地下空间综合开发项目用途复杂,包括地下空间使用权、地面市政道路、公园、住宅、商业等多种用地类型,涉及供地方式、供地价格、规划手续、权属登记等各个环节。各地综合运用多种手段,加强工作管理,创新节地模式,探索符合轨道交通特点的土地利用方式。

(一)在制度设计上,制定了管理办法、编制了专项规划。

 为确保轨道交通综合开发项目顺利实施,加强地上地下空间、轨道交通场站与周边用地的统筹规划和协同建设,各地相继出台了相关政策文件。

 北京市出台了《关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设的意见》,优化项目审批和土地供应机制,明确投资分摊和收益分配机制,促进轨道交通设施与城市功能有机融合。

 上海市印发了《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》,对轨道交通场站及周边土地综合开发的规划条件、开发方式、开发主体、收益管理作了积极探索。

 广州市印发了《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则(试行)的通知》等政策,支持建设综合交通枢纽,打造绿色出行交通系统,推进土地集约高效利用。

 深圳市在《前海深港现代服务业合作区综合规划》基础上,编制前海开发单元规划,加强公共交通集散点与上盖物业开发的联动,提高项目周边地区土地能效。

 杭州市出台了《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法》、《杭州市城市轨道交通上盖物业预留工程前期审批指导办法(试行)》,开展了地铁车辆段上盖综合开发专题城市设计,编制了《杭州市地下空间开发利用专项规划(2012-2020)》,加强与轨道交通等专项规划的衔接协调,通过控制性详细规划明确重点地区开发利用等内容。

(二)在供地方式上,大多采取分层设立建设用地使用权。

 依据现有土地供应政策,对符合《划拨用地目录》的交通用地部分,仍以划拨方式供地,其他部分需招拍挂出让的,主要采取招标、挂牌出让,也有采取协议出让、作价出资等方式。

 北京市五路车辆段项目采用分层确权,创新立体钉桩方式以综合服务设备结构转换夹层底板防水层为界,合理划分轨道交通与二级开发使用功能,将结构预留阶段难以实施的融合性设计理念及轨道交通运营安全等相关要求,纳入土地招拍挂文件,由二级竞得人接续落实一体化相关事宜。

 上海市创新轨道交通综合开发土地利用方式,鼓励主体发挥自身优势,轨道交通建设主体、相关企业可以单独或联合设立开发主体,轨道交通场站综合建设用地可以采取协议方式出让给开发主体。

 广州市创新采用高程坐标方式,实现轨道交通上盖用地分层出让新模式,并根据轨道交通场站综合体用地的土地来源,同时结合城市更新政策,按不同类别确定不同的收储补偿标准及流程。

深圳市对地下使用权空间进行分层控制,通过技术手段创新,建立三维立体模型明确不同用地空间范围,理清地下空间边界关系。将前海综合交通枢纽上盖物业项目用地作价出资给深圳市地铁集团有限公司,项目用地地上和地下空间同时供应给地铁集团。

 杭州市采取差异化供地模式,将空间使用权进一步细化,符合《划拨用地目录》的非经营性地上、地下空间,以划拨方式供应;不具备单独规划建设条件的经营性地下空间,以协议方式供应;不具备单独规划建设条件的经营性地上空间,可带技术条件以招拍挂方式公开出让;具备单独规划建设条件或与地铁场站有地下连通要求的经营性地上、地下空间,以招拍挂方式公开出让。

成都市采取整体规划、整体供地、分层登记,建立了在同一宗土地上划拨与出让方式相结合、地上与地下项目相结合、经营性用地与市政设施用地相结合的轨道交通上盖综合开发项目协议出让整体供地新模式。

(三)在供地价格上,一般按不同用途综合计算。

 对地下空间建设用地使用权的出让价格确定,因国家层面尚未专门规定,各地实际做法不一。

广州市万胜广场项目地块出让合同约定“本合同项目国有建设用地出让价款未包括地下建筑面积出让价款。地下车库按出让宗地所在地段工业用途基准地价的50%补交土地出让金;地下商业、商务等经营性用途按地上可售面积成交楼面单价50%计收”。

 深圳市前海综合交通枢纽项目作价出资方案中,为保障现有轨道运营安全引起投资增加等因素,对地上和下空间不单独确定使用权价格。

 杭州市规定,地下空间补办出让手续时,地下一层土地出让金按照基准地价对应用途楼面地价(容积率为2.0)的20%收取,地下二层减半,地下三层不再计缴土地出让金。按规定补办出让手续后,允许地下空间按照最小基本单元分割转让。


第二部分各地轨道交通节地模式简介

(一)北京市五路车辆段上盖综合利用模式


一、基本情况

 五路车辆段为北京地铁10号线和6号线的共用停车场,项目规划占地23公顷,其中包含地铁10号线和6号线的换乘站慈寿寺站一部分主体和附属设施。五路车辆段综合利用部分建筑规模约33万平方米,功能为商品住宅、公租房、商业办公及生活配套服务设施。


二、主要做法

1.规划设计理念

 遵循“公共交通导向(TOD)原则、一地两用、提升城市公共环境”规划理念,在满足轨道交通车辆基地工艺和运营安全的前提下,编制综合利用规划方案和市政基础设施规划,根据规划管理部门批准规划设计条件有关荷载要求,依托轨道交通工程建设程序,利用车辆段上部空间进行综合开发建设。

2.具体做法

 采取从地下车站到停车场上盖多层次、多空间的一体化设计。综合利用部分建筑的首层为车辆段的运用库房,层高9米;二层为住宅配套使用的小汽车库和住宅配套设备用房,层高4.5米;小汽车库顶板上部为平均深度1.5米的覆土;盖上为9 栋住宅。咽喉区层高6米,上部预留1.5米覆土,并综合景观设计打造约3万平方米的绿色公共活动空间。落地区紧邻地铁车站,其地下空间与地铁站厅层、公交首末站无缝接驳。

 项目共设置三处上下汽车坡道和五处垂直交通核心筒,满足交通需求。


三、实践探索

 一是规划统筹。将车辆基地上盖确定的规划设计条件形成结构预留工程方案纳入轨道交通工程总体设计方案,同步实现初步设计至施工图设计的各阶段整体同步审查,确保结构一体,为同步建设创造技术条件。

 二是分层确权。创新立体钉桩方式,以综合服务设备结构转换夹层底板防水层为界,合理划分轨道交通与二级开发使用功能,作为后续办理产权手续边界。

三是市场供地。将结构预留阶段难以实施的融合性设计理念及轨道交通运营安全等相关要求,纳入土地招拍挂文件,由二级竞得人接续落实一体化相关事宜。


四、节地效果

 该项目经过合理规划和复合利用,同时提升了城市区域环境品质和公共服务效率。在土地利用方面,增加了约33万平方米的综合利用建设规模,其中包括了商品住宅(483户)、办公、商业、公租房(459户)等多种物业形态,分摊了地铁建设成本,增加了土地出让收益,并带来了商业效益。


(二)上海市莲花路地铁站复合利用模式


一、基本情况

 上海市轨道交通1号线莲花路站已运营超过20年。随着乘客数量大幅提升,现有站台存在建筑功能缺失、无法站内换乘、建筑老化等问题,已经不能满足运营需求。为缓解区域交通压力,上海地铁资产投资管理有限公司在取得该站点综合开发项目用地的土地使用权后,对莲花路地铁站开展复合利用改造工作。项目占地17617平方米,其中包括4000平方米地铁站房及附属设施,规划用地性质为商业、交通枢纽综合用地。

目前现场已施工,预计2020年竣工。


二、主要做法

1.规划设计理念

 加强规划统筹和区域研究评估,体现公共交通导向(TOD)模式,以场站用地为基础,适当扩大规划编制范围。在轨道交通网络规划编制中同步研究各场站综合开发的总体要求,在轨道交通专项规划编制中同步研究各场站综合开发的规划控制要求。

2.具体做法

 在改造过程中,确保公共效益不影响,做到建设中地铁和公交在改造期全程不停运,并在建成后实现站内可换乘。

 将原地面二层侧式站台、展厅拆除,在本次供地范围的基础上,结合供地周边的原地铁站房、十三条公交首末站、社区配套用房和商业,建设综合性轨道交通上盖物业等业态共计建筑面积约50000平方米,供地范围与周边保留轨道交通用地的综合容积率达到2.84。另外,在站台广场地下建设地下停车库约8620平方米,拟设置约258个停车位,实现地表地上复合利用。


三、实践探索

 一是加强轨道交通综合开发规划研究统筹。将开发强度适当向轨道交通场站及周边地块集中,鼓励土地集约利用;加强功能复合,探索规划和土地复合利用方式。

 二是创新轨道交通综合开发土地利用方式。鼓励主体发挥自身优势,轨道交通建设主体、相关企业可以单独或联合设立开发主体,轨道交通场站综合建设用地可以采取协议方式出让给开发主体。

 三是明确开发收益用于轨道交通持续发展。将轨道交通场站及周边土地的综合开发利用收益应用于轨道交通可持续发展,建设主体所得的综合开发利用收益优先用于轨道交通建设和运营维护。


四、节地效果

 该项目改造完成后,同时提升了城市区域环境品质和公共服务效率。从轨道交通角度看,降低了前期开发成本,提升了地铁通勤客流。从土地利用角度看,高效集约地利用约1.8公顷商业、综合交通枢纽用地,改善了周边居民和商务人群购物、休闲、商务消费环境,带来了商业效益。


(三)广州万胜广场地上地下空间综合开发模式


一、基本情况

 万胜广场位于广州地铁4号线和8号线换乘的万胜围站上盖。项目占地面积4.1万平方米,总建筑面积32万平方米(其中商业4.6万平方米,办公17.7万平方米,线网指挥中心6万平方米,停车位1240个),定位为集地铁指挥中心、商业中心、商务办公、公交站场为一体的地铁上盖综合物业。


二、主要做法

1.规划设计理念

 创新“出让+配建”模式。在地块出让时,通过设置条件,使得万胜广场从地块最初选址到后期开发,全程由广州地铁公司担任开发主体。在建设地铁指挥中心时,广州地铁公司统筹规划物业开发与地铁功能,对地块进行整合开发,实现同步规划、同步开发、同步实施和一体化设计。

2.具体做法

 广州地铁公司对项目主体工程采用BT(政府利用非政府资金来建设某些基础设施项目)融资建设模式,通过公开招标的形式,选取在地铁建设中具备雄厚实力的建筑施工单位进行建设,全面保障项目实施。同时,将一部分资金风险转移到施工单位,减轻地铁公司资金压力。


三、实践探索

 一是分类收储补偿轨道交通场站用地。根据轨道交通场站综合体用地的土地来源,同时结合城市更新政策,按照轨道交通主体是否已自行完成用地征收结案、是否已纳入“三旧”改造,以及站场、车辆段、停车场等上盖板是否已由轨道交通主体投资建设进行分类,按不同类别确定不同的收储补偿标准及流程。

 二是试点建设用地使用权分层出让新模式,分层设定国有土地使用权。在建设用地使用权方面,创新采用高层坐标方式,实现轨道交通上盖用地分层出让新模式。同时,为解决交通枢纽不动产登记问题,选取地铁7号线石壁站、官湖车辆段综合体作为试点对象,研究解决地下建构筑物所有权边界、国有建设用地使用权分层设立权属界限问题,开展多测合一、多证联办、推进三维确权登记新模式等技术创新。


四、节地效果及适用范围

 该项目通过将地铁功能与商业开发功能整合,把原本性质单一的线网运营指挥中心与商业开发功能叠加,促进了城市品质和经济效益的提升。从土地利用方面来看,通过统一规划、统筹实施,将原规划6万平方米的线网指挥中心,优化成30万平方米的大型地铁上盖商业广场,带来了较大的商业价值,提升了上盖空间的利用效率及土地利用价值。


(四)深圳市前海综合交通枢纽站城一体化开发模式


一、基本情况

 前海综合交通枢纽及上盖项目由地下枢纽和上盖物业两部分构成。枢纽部分由地下五条轨道线路(已运营地铁1、5、11号地铁线,规划穗莞深城际线及深港西部快线)及口岸和公交、出租、旅游大巴等交通接驳场站构成。总用地面积约20公顷。

 前海综合交通枢纽由政府投资,深圳地铁集团建设。项目分为近期和远期两部分实施。近期建设用地面积116693平方米,主要包括地下的地铁1、5、11号线车站改造工程,地下交通换乘大厅和社会车辆停车场,地面公交场站、出租车场站及集散广场以及五条市政道路。远期建设用地面积99092平方米,主要包括地下的穗莞深城际线及港深西部快轨车站,地面旅游大巴场站、出入境口岸及集散广场、出租车场站、商业开发和T9塔楼等。

 目前地铁1、5、11号线前海湾站已经开通,穗莞深城际线预计年内将开工,港深西部快线正在规划中。


二、主要做法

1.规划设计理念

 项目充分体现“站城一体化开发”和构建国际化CBD的规划设计理念。轨道、交通接驳设施、上盖物业与周边街坊进行一体、复合、多功能、高效集约的规划设计,配合枢纽的建设,实现车站与周边街区开发相结合的站城一体化开发建设,充分发挥枢纽的触媒效应和集聚效应,构建以公共交通为导向的国际化CBD新城区。

2.具体做法

 枢纽建筑地下六层,其中上面三层为轨道及交通换乘区,下三层为地下车库,设4900多个停车位。枢纽将设置深港过境口岸及公交、出租、社会车辆、旅游巴士等交通接驳场站,通过地下可直接连通市政道路的周边建筑,实现站城无缝对接。上盖开发部分定位为集枢纽立体商业、甲级办公、国际星级酒店及服务式公寓、商务公寓于一体的超级枢纽城市综合体,包括9栋超高层塔楼(含裙楼)、地铁11号线上盖独栋商业、远期枢纽上盖商业等。总建筑面积预估约215.9万平方米,其中枢纽地下空间建筑面积88.1万平方米,上盖物业建筑面积约127.8万平方米。

人行交通方面,枢纽内部构建以地下一、二层换乘大厅为核心的四条主要人行通道,串联轨道车站、公交场站、出租车场站及上盖物业,实现内部的高效换乘;同时,通过地下、地面和二层人行系统与周边建筑或地块连接。

 车行交通方面,枢纽交通通过外围主、次干路及地下道路组织进出交通,物业交通通过内部支路解决进出交通,二者相对分离,实现枢纽与上盖物业车辆的有效集散。


三、实践探索

 一是规划管理。以《前海深港现代服务业合作区综合规划》、《前海中心启动区城市设计》、《深圳市轨道交通规划》为基础,编制《前海开发单元规划》,规划彼此间互提条件,相互协调,保证项目开发符合相关规定。

 二是分层设立建设用地使用权。对地下使用权空间进行分层控制,通过技术手段创新,即利用数字模型技术,建立三维立体模型明确不同用地空间的范围,通过立体确权,理清地下空间边界关系。

 三是整体供应前海综合交通枢纽和上盖物业用地。前海综合交通枢纽用地的地下枢纽以及上盖物业以作价出资方式整体供应给一个用地主体,实现枢纽与上盖的一体化设计与实施,有利于轨道交通站城一体化开发,充分发挥土地价值,保障项目建设品质;有利于充分利用轨道上盖空间,筹集轨道建设资金;有利于提高交通枢纽项目的建设效率,保障轨道交通设施的建设质量和进度。


四、节地效果

 前海综合交通枢纽项目整合了轨道交通、深港过境口岸及公交、出租、社会车辆、旅游巴士等交通接驳场站等多种功能,有效地节约集约利用了过境口岸、交通接驳场站等公共设施用地。同时,枢纽通过地下可直接连通市政道路的周边建筑,通过立体公共交通与高端城市综合体无缝连接,将地面空间释放并还给城市,实现用地的高度复合集约利用。


(五)杭州市七堡车辆段上盖综合体模式


一、基本情况

 七堡车辆段上盖综合体项目由杭州地铁1号线和4号线车辆运营库、检修库、综合维修大楼、控制中心等地铁功能建筑和住宅、商业、写字楼、学校、公园等开发建筑组成,总建筑103万平方米。


二、主要做法

1.规划设计理念

 践行“轨道交通地上地下空间综合开发利用”的理念,在满足综合维修大楼,控制中心等建筑布置的情况下,对列车停放区、检修库等区域的土地进行分层利用。以《杭州市地下空间开发利用专项规划(2012-2020)》为基础,突出地铁的引领作用,利用地铁线网建设带动城市地下空间开发利用,通过“线”(地铁网线),将“点与面”(地下空间、副中心、重点片区)进行有效连通,形成地下空间网络。

2.具体做法

 采用“高起点规划、高强度开发、高标准建设”。通过复合利用土地,分层设立土地使用权,建设了9米和13.5米两层板。其中落地区0米以下为地铁车站、地下公共过街通道和停车泊位等居住配套;上盖区0米到9米板之间为地铁功能区,设置了车辆运营、检修库;9米板至13.5米板之间设置有公共停车位,同时也为13.5米板以上的开发建筑设置了停车位;13.5米以上为绿化、教育、居住等多种用途。


三、实践探索

 一是差别供地。在明确城市地下空间所有权属于国家前提下,城市基础设施、公共服务设施和人防设施等涉及国家安全和公共利益的地下空间建设用地,符合《划拨用地目录》的,以划拨方式供地;商业、办公、旅游、娱乐、仓储等经营性地下空间,以招拍挂方式公开出让;地表建设用地使用权人申请开发其建设用地范围内的地下空间,地下轨道交通线路或者地下管廊建设项目涉及的经营性地下空间,可以协议方式供地;已经建成的地下空间,涉及经营性用途的,可以协议方式补办出让手续。

 二是创新激励。对已取得地表建设用地使用权的权利人申请开发利用其地下空间,以及穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的连通通道项目,按照“鼓励开发、简化手续”原则,无需按照投资项目审批的繁琐程序进行用地审批。地下空间补办出让时,地下一层土地出让金按照基准地价对应用途楼面地价(容积率为2.0)的20%收取,地下二层减半,地下三层不再计缴土地出让金。按规定补办出让手续后,允许地下空间按照最小基本单元分割转让。


四、节地效果

 该项目经过合理规划建设,提升了土地利用效率和产出效益。在土地利用方面,通过车辆段上盖再开发,凭空新增绿化用地93亩,小学用地34亩,幼儿园用地18亩,经营性用地293亩,既分摊了地铁建设成本,也带来了经济效益。


(六)成都市崔家店停车场综合开发模式


一、基本情况

 崔家店停车场综合开发项目地下为双层地铁停车场设施,用地面积约130.06亩,地上为综合开发项目,用地面积约236.9亩,可修建二类住宅、商业服务业设施、地铁线网控制中心、公园绿地及道路。

 项目用地通过协议出让方式整体供地给成都轨道集团,地铁停车场已于2017年建成并投入使用,住宅及商业仍在建设中。项目所在区域为成都市老城区,以老旧建筑为主,配套等级较低,土地资源稀缺。


二、主要做法

 崔家店停车场综合开发项目是成都市第一宗地铁车辆基地综合开发用地项目,涉及地下空间使用权、地面市政道路、公园、住宅、商业等多种用地类型,在供地方式、供地范围、供地价格、规划手续、权属登记等各个环节均有不同创新,实现项目整体规划、整体供地、分层登记,建立了在同一宗土地上划拨与出让方式相结合,地上与地下项目相结合,经营性用地与市政设施用地相结合的轨道交通上盖综合开发项目协议出让整体供地新模式。


三、实践探索

 一是在地下空间方面,成都市将城市地下空间按开发方式分为结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间其地下建设用地使用权随同地表建设用地使用权一并出让。单建地下空间利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为单建地下空间,其地下建设用地使用权,符合《划拨用地目录》的,可按划拨方式供地;用于经营性用途的地下空间建设用地使用权,通过招拍挂方式公开出让。

 二是同体工程方面。轨道交通场站综合开发上盖项目与轨道交通设施多为同体建筑,工程关联度极高,区别于单一房地产开发项目,按照四川省人民政府规定,涉及住宅用地必须采取拍卖方式。


四、节地效果

 项目完工后将形成15栋盖上多层住宅7.24万平方米、5栋白地高层住宅6.58万平方米、办公酒店3.4万平方米以及占地37亩的公园绿地,总建筑面积达27.8万平方米,有效改善片区居民居住环境和市政配套,带动片区社会经济综合发展,提升区域市场价值。整个项目依托轨道交通,通过统一开发高效利用土地,将居住、交通、购物、就业高度结合起来,促进了节约集约用地。